双方行政行为(互行政为)

在行政法学庞大而精密的体系中，双方行政行为作为一个独特且日益重要的概念，其理论与实践价值正受到学界与实务界的持续关注。与传统上占据主导地位的单方行政行为——即行政机关基于单方意志即可成立生效的行为——不同，双方行政行为强调行政法律关系的形成、变更或消灭，需依赖于行政机关与行政相对人之间的合意。这种“合意”要素的引入，打破了行政权绝对、单向行使的刻板印象，揭示了现代行政活动中的协商性、合作性与互动性面向。它主要体现为行政合同（或称行政协议）这一典型形态，同时也涵盖需要相对人申请、同意或协力方能完成的各类行政行为。

对双方行政行为的深入研究，具有多重现实意义。它不仅是政府治理模式从高权命令型向服务合作型转变的法学映射，也是优化营商环境、保障公民法人合法权益的重要制度工具。通过双方行政行为，行政目标的实现过程更具弹性与可接受性，能够有效调动相对人的积极性与创造性，共同应对复杂的公共事务。这一领域也充满了理论挑战与实践争议，例如如何界定行政优益权与契约自由的边界、如何设计公平高效的争议解决机制、如何防止“假合同、真单方”损害相对人利益等。
也是因为这些，系统梳理双方行政行为的内涵、特征、类型、效力及法律规制，对于推动法治政府建设、丰富行政法学理论体系至关重要。易搜职考网在长期跟踪公职考试动态与行政法前沿中发现，对双方行政行为的精准把握，已成为衡量法律从业者，特别是在以后公务员与行政执法人员专业素养的关键知识点之一。

一、 双方行政行为的内涵界定与核心特征

双方行政行为，是指行政主体为实现行政管理或公共服务目标，与行政相对人之间通过协商一致，设立、变更或终止行政法上权利义务关系的法律行为。其核心在于“双方意思表示一致”，这与民事合同有形式上的相似性，但本质上根植于行政法律关系，受行政法原则的约束与调整。

其主要特征可归纳为以下几点：

• 主体的特定性与不平等潜在性：一方必须是行使行政职权的行政主体，另一方则是作为管理对象的公民、法人或其他组织。尽管在合意形成阶段追求平等协商，但双方在地位上并非完全平等，行政机关始终保有基于公共利益的行政优益权。
• 目的的公益性：行为的根本目的在于履行行政职责，实现公共利益或特定的行政管理目标。这与以私人利益为主要目的的民事合同有本质区别。公益目的是行政主体介入契约关系并享有特殊权力的正当性基础。
• 成立上的合意性：行为的成立必须以行政机关与相对人共同协商、意思表示一致为前提。相对人的承诺或同意是行为生效不可或缺的要件，这显著区别于仅凭行政机关单方命令即可成立的行政行为。
• 内容的行政法上权利义务性：双方所协商确定的权利义务，属于行政法上的权利义务，涉及公共管理、公共服务领域，通常受到行政法律规范的严格规制，不能完全由当事人自由处分。
• 法律适用的混合性：双方行政行为，尤其是行政合同，在法律适用上兼具公法与私法色彩。首先适用行政法律规范及行政法原则（如合法性原则、比例原则、信赖保护原则），在行政法未作特别规定时，可以参照适用民事合同的相关规则。

二、 双方行政行为的主要类型与表现形式

双方行政行为在实践中表现形式多样，根据不同的标准可以作多种分类。易搜职考网结合常见考点与实务案例，将其主要类型梳理如下：

（一） 基于行为性质的经典分类：行政合同（行政协议）

这是双方行政行为最典型、最核心的表现形式。我国《行政诉讼法》及其司法解释已明确将“行政协议”纳入受案范围。常见的行政合同包括：

• 政府特许经营协议：如市政公用事业特许经营合同。
• 土地、房屋等征收征用补偿协议。
• 政府与社会资本合作（PPP）项目协议。
• 科研合同、政府采购合同（当以实现行政管理目标为主要目的时）。
• 计划生育管理合同、社会治安综合治理责任书等执行性行政合同。

（二） 基于相对人参与程度与行为形态的分类

1.需申请的行政行为：此类行为的启动依赖于相对人的申请，但最终决定权仍在行政机关。没有申请就没有后续行为，申请本身构成了双方互动的基础，如行政许可、行政确认（登记、鉴定）等。虽然最终决定是单方的，但整个行为过程具有强烈的双方互动色彩，学界有时将其视为“不完全的双方行为”或“基于申请的行政行为”进行讨论。

2.需同意的行政行为：某些行政行为的生效，不仅需要行政机关作出决定，还需征得特定相对人的同意。
例如，公务员的聘任、对特定人员的行政委托等。相对人的同意是行为效力发生的必要条件。

3.行政和解与协商执法：在执法过程中，行政机关与相对人就违法事实的认定、法律后果的承担等，在法律允许的框架内达成和解协议，以快速解决争议、恢复秩序，这也体现了双方合意的要素。

三、 双方行政行为的效力与法律规制

双方行政行为一旦依法成立，即对行政机关和相对人均产生法律约束力。其效力内容主要包括公定力、确定力、拘束力和执行力。但由于其合意性，效力的发生与实现有其特殊性。

（一） 效力发生与变更、解除的特殊规则

双方行政行为的效力通常自成立时起发生，或依约定条件生效。在履行过程中，行政机关为维护公共利益，依法享有民事合同中一方所不具备的行政优益权。这主要包括：

• 对合同履行的指导与监督权。
• 因公共利益需要单方变更合同内容的权利。
• 在特定情形下（如相对人严重违约、情势变更危及公益）单方解除合同的权利。
• 对相对人违约的制裁权（行政制裁）。

行政优益权的行使并非任意，必须受到严格限制：必须有明确的法律依据或合同约定；必须基于确切的公共利益需要；原则上应对相对人因此受到的损失予以公平补偿。易搜职考网提醒备考者，行政优益权与契约精神的平衡，是双方行政行为制度设计的核心难点，也是考试案例分析的重点。

（二） 法律规制的原则与框架

对双方行政行为的法律规制，旨在保障公益、防止行政权滥用，同时保护相对人的正当期待与合法权益。主要遵循以下原则：

• 合法性原则：双方行为不得违反法律、法规的强制性规定，不得超越行政机关的法定职权。法律保留范围的事项不得以合同形式处置。
• 公共利益优先与比例原则：行政机关行使优益权必须确为公益所需，且应选择对相对人权益损害最小的方式。
• 公开、公平、竞争原则：尤其对于涉及资源分配、特许经营的合同，应通过招标、拍卖等竞争方式选择相对人，过程公开透明。
• 信赖保护原则：相对人因信赖行政行为而投入的利益，应受到法律保护。行政机关非因法定事由、非经法定程序，不得随意撤销、变更或解除已生效的双方行为，否则应承担赔偿责任。

四、 双方行政行为的争议解决与救济途径

因双方行政行为（主要是行政合同）履行产生的争议，其救济途径具有特殊性，经历了从纯粹民事救济到行政与民事双重救济可能性的发展。目前，我国已形成较为清晰的救济框架。

（一） 争议性质识别

首先需判断争议属于“行政性争议”还是“合同性争议”。前者通常涉及行政权力的行使（如行政机关单方变更、解除合同、行使监督制裁权等），后者则更贴近普通合同纠纷（如支付价款、履行普通合同义务等）。

（二） 主要救济途径

• 行政复议与行政诉讼：对于行政机关基于行政优益权作出的单方决定行为（如变更、解除决定、制裁决定）以及行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，相对人可以依法提起行政复议或行政诉讼。这是解决行政性争议的主要公法救济渠道。行政诉讼中，法院可以判决确认协议效力、判决被告继续履行、采取补救措施或赔偿损失等。
• 仲裁：部分行政合同，特别是政府与社会资本合作（PPP）合同，可能约定仲裁条款。对于合同性争议，在法律规定和合同约定允许的情况下，可以通过仲裁解决。
• 民事诉讼：对于纯粹属于合同履行中的经济纠纷，且不涉及行政机关行政权力行使的，理论上存在提起民事诉讼的可能性。但在实践中，由于行政协议的双重属性，其界限较难把握，目前行政诉讼是更为主流和明确的救济途径。
• 协商与调解：作为非正式的争议解决方式，在双方行政行为争议中同样适用，尤其适用于那些涉及复杂专业问题或需要继续维持合作关系的案件。

五、 双方行政行为在现代行政中的发展趋势与挑战

随着服务型政府、责任政府、法治政府建设的深入推进，双方行政行为的应用范围必将越来越广，其制度也处在不断发展和完善之中。

（一） 发展趋势

1.应用领域不断拓展：从传统的公共工程、特许经营，扩展到环境保护、社会保障、公共科技、文化教育等几乎所有公共服务领域。PPP模式的推广更是将双方行政行为的运用推向新高度。

2.程序规范日益严密：立法和司法实践越来越强调双方行为，尤其是行政合同订立程序的公开、公平、公正。预算法、政府采购法、招标投标法以及各地方行政程序规定等，共同构成了严密的程序规范网络。

3.司法审查标准逐步细化：法院在审理行政协议案件时，正在发展出一套融合公法与私法规则的审查标准，既要审查协议的合法性、合约性，也要审查行政机关行使优益权是否正当，补偿是否合理。

（二） 面临的主要挑战

1.理论融合的深度有待加强：如何将行政法原则（如合法性、比例原则）与合同法原理（如意思自治、诚实信用）有机融合，构建自洽的双方行政行为理论体系，仍是学术前沿课题。

2.法律适用的明确性与统一性不足：尽管《行政诉讼法》将行政协议纳入受案范围，但关于其识别标准、审理规则、法律适用顺序（行政法优先还是合同法补充）等具体问题，仍有待司法解释和判例的进一步明晰。易搜职考网在分析历年考题时注意到，这部分内容常是考生的困惑点。

3.风险分配与救济实效性：在长期复杂的合作项目中（如长达数十年的PPP项目），如何公平分配政治、法律、商业等风险？当发生争议时，现有的行政诉讼制度能否提供充分、及时、有效的救济，特别是能否支持继续履行的诉求并解决后续执行问题，是实践中的难点。

4.防止“契约化”侵蚀法治：警惕行政机关通过“合同”形式规避法律约束、放弃法定职责，或者利用优势地位签订“霸王条款”，使双方行为异化为变相的单方强制。

，双方行政行为作为现代行政法学的重要范畴，其生命力源于它对行政现实复杂性的回应。它既不是对传统单方行政行为的否定，也不是对民事合同的简单套用，而是在公共治理转型背景下产生的一种兼具协商性与规制性的新型行为模式。深入理解其内涵、把握其规则、洞察其发展趋势，对于推进国家治理现代化、保障人民群众合法权益具有深远意义。易搜职考网将持续关注这一领域的理论进展与制度实践，为广大学员和从业者提供精准、前沿的知识服务，助力在公职考试与职业发展中夯实专业基础，提升应对复杂行政法律问题的能力。
随着法治进程的深化，双方行政行为的相关制度必将更加成熟定型，在平衡公益与私益、提升行政效能与公正方面发挥不可替代的作用。